拯救地方債——成因、原則與方略 環(huán)球微動(dòng)態(tài)

正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前的地方債務(wù)難題，具有特殊的歷史成因、時(shí)代成因、制度成因，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到后工業(yè)化、后城市化、后貨幣化時(shí)代的客觀現(xiàn)象，是高速發(fā)展必然付出的代價(jià)。

地方債務(wù)的背后是中國(guó)資產(chǎn)負(fù)債表的創(chuàng)造周期，問(wèn)題的表現(xiàn)是債務(wù)的擴(kuò)張速度超過(guò)資產(chǎn)的形成能力，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府失去償付能力。線性近似的表現(xiàn)是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度（與資產(chǎn)收益率高度相關(guān)）追不上債務(wù)增長(zhǎng)速度，而且兩者的裂口越來(lái)越大，形成了一個(gè)超級(jí)發(fā)散結(jié)構(gòu)，而且發(fā)散的速度越來(lái)越快。

在深層次根源上，地方債務(wù)的形成有以下三大成因：

(相關(guān)資料圖)

歷史成因：美國(guó)次貸危機(jī)之后，尤其是四萬(wàn)億支持民企的刺激計(jì)劃和歐債危機(jī)之后，穩(wěn)增長(zhǎng)的任務(wù)幾乎全部交給了地方政府。與之配套的就是給地方發(fā)債的權(quán)限，并以新的預(yù)算法確定下來(lái)。疫情發(fā)生后抗疫的任務(wù)也交給了地方政府，在三條紅線出臺(tái)以前，地方依靠基金性政府收入（土地轉(zhuǎn)讓金）可以維系，但是三條紅線之后，財(cái)政缺口越來(lái)越大，地方債問(wèn)題開(kāi)始暴露。

時(shí)代成因：債務(wù)當(dāng)前已經(jīng)與氣候、不平等、文明沖突等一樣，成為困擾所有國(guó)家的全球性難題。中國(guó)地方債務(wù)的形成與中國(guó)步入后城市化時(shí)代有很大關(guān)系。地方債務(wù)形成的資產(chǎn)主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)行基礎(chǔ)高度依賴房地產(chǎn)。當(dāng)前，中國(guó)快速推進(jìn)的城市化已經(jīng)結(jié)束，總體來(lái)看房產(chǎn)供給幾近飽和，一個(gè)增量時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了。各個(gè)地方必須學(xué)會(huì)從投資、建設(shè)城市，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、運(yùn)營(yíng)城市。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何消化過(guò)去的債務(wù)是關(guān)鍵。

制度成因：幾十年未變的分稅制和央地關(guān)系，可能已經(jīng)不適應(yīng)后城市化和后工業(yè)社會(huì)。稅收作為地方政府的“主營(yíng)收入”，七成以上交給了中央，但是八成以上的事權(quán)又在地方，收支缺口只能靠發(fā)債賣(mài)地彌補(bǔ)。地方政府的“賽馬”制度，越來(lái)越短的地方政府官員任期，讓地方GDP競(jìng)賽異化為“債務(wù)競(jìng)賽”。土地轉(zhuǎn)讓金是未來(lái)稅收現(xiàn)金流的資本化，地方債務(wù)是對(duì)未來(lái)財(cái)政資源的透支。

必須以防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)最艱苦戰(zhàn)役的思想準(zhǔn)備，以持久戰(zhàn)的理念來(lái)處理化解當(dāng)前的地方債問(wèn)題。過(guò)去是游擊戰(zhàn)、運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，哪里出了問(wèn)題堵哪里、兜哪里。現(xiàn)在需要中央統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一部署，單靠地方政府自救已經(jīng)很難了。

處理地方債務(wù)要堅(jiān)持以下五項(xiàng)基本原則：

1，發(fā)展化債原則。中國(guó)的地方債是在中國(guó)高速的城市化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中形成的，是在發(fā)展中形成的，也必須要依靠發(fā)展的手段來(lái)化解。從技術(shù)操作層面，不是一刀切的砍掉債務(wù)，不是這種靜態(tài)思維，而是需要樹(shù)立一種動(dòng)態(tài)思維：讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，財(cái)政收入的速度，逐漸超過(guò)債務(wù)增長(zhǎng)的速度，或至少債務(wù)成本增長(zhǎng)的速度。中國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，需要用發(fā)展的手段。發(fā)達(dá)國(guó)家的那些處理債務(wù)的方式可能沒(méi)法照搬，但可以借鑒。

2，金融安全原則。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)不是速?zèng)Q戰(zhàn)，而是持久戰(zhàn)。不能一刀切的下虎狼藥，以免發(fā)生傳染到全局的大風(fēng)險(xiǎn)。要局部拆彈，區(qū)域隔離，防止傳染，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。當(dāng)前金融體系都是高度板結(jié)的，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)如果處理不當(dāng)，很可能會(huì)傳染出去造成股市、匯市、銀行等更大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

3，有序推進(jìn)原則。金融問(wèn)題非同一般，要區(qū)分好優(yōu)先次序，將本就有限的公共信用資源用到刀刃上。一般來(lái)說(shuō)，要遵循“先自救后他救，先救急后救窮”的有序原則。先自救，就是誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走，實(shí)在沒(méi)人抱還得上一級(jí)認(rèn)領(lǐng)抱走。先救急，就是對(duì)要發(fā)生償付危機(jī)而且會(huì)影響到大局的區(qū)域，進(jìn)行果斷救助。但是不能“救窮”，以免造成債務(wù)上“養(yǎng)老賴”的問(wèn)題，形成更大的道德風(fēng)險(xiǎn)和地方政府失信。

4，標(biāo)本兼治原則?；瘋c改革轉(zhuǎn)型同步，借著這次債務(wù)危機(jī)嚴(yán)肅某些省市的財(cái)政紀(jì)律。最有效的改革是危機(jī)倒逼的改革。十幾年來(lái)，中央三令五申強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方債務(wù)，但采取的約束主要是債務(wù)限額和資產(chǎn)負(fù)債表約束（負(fù)債率），地方政府“上有政策下有對(duì)策”，感受不到真正的痛。今年的約束是現(xiàn)金流量表約束，就是賬上沒(méi)錢(qián)了，這個(gè)約束是硬性的，地方政府感到了真正的痛。只有真正的痛才會(huì)帶來(lái)真正的改變，所以現(xiàn)在也是推動(dòng)財(cái)稅改革的好時(shí)機(jī)。

5，快速及時(shí)原則。提前預(yù)警，及時(shí)處置，時(shí)間換空間。天下化債，唯快不破。美國(guó)最近幾個(gè)月連續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重的銀行流動(dòng)性危機(jī)，但是由于政府部門(mén)果斷采取了接管措施，將問(wèn)題消滅的48小時(shí)之內(nèi)，既避免發(fā)生了大的風(fēng)險(xiǎn)，又節(jié)約了公共信用資源。這個(gè)做法值得我們借鑒。

地方債務(wù)處理的七大方略：

1，組織保障。中央金融工作委員會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的、高級(jí)別的地方債務(wù)處置專(zhuān)項(xiàng)小組，進(jìn)入常態(tài)化工作狀態(tài)。要以抗疫時(shí)期的統(tǒng)戰(zhàn)方式應(yīng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2，資金保障。中央發(fā)行特別國(guó)債或其它專(zhuān)項(xiàng)債作為“資本金”，牽頭各省級(jí)政府成立特別風(fēng)險(xiǎn)處置基金，在保障基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上處理債務(wù)問(wèn)題。如果基層政府因?yàn)槿狈ω?cái)政資金無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，很可能會(huì)引起社會(huì)不穩(wěn)定。

3，信息公開(kāi)。查清家底，摸清情況，公開(kāi)透明，消除市場(chǎng)猜疑和恐慌。各級(jí)地方政府不僅要建立清楚的“四本帳”，還要按照政府會(huì)計(jì)做好“三張表”。算清楚賬，認(rèn)清病理，是治病的前提。向市場(chǎng)和社會(huì)公開(kāi)，讓投資者風(fēng)險(xiǎn)可計(jì)量，反而會(huì)降低市場(chǎng)恐慌。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)害怕的不是“已知的未知”，而是“未知的未知”。

4，降低負(fù)擔(dān)。擴(kuò)大地方債務(wù)置換的數(shù)量，全面降低付息成本。中央部門(mén)加杠桿的空間，此時(shí)不用更待何時(shí)。中央國(guó)債的好處是信用等級(jí)高，發(fā)行規(guī)范、法治、透明，成本低，沒(méi)有像地方政府非標(biāo)那樣的隱性風(fēng)險(xiǎn)。

5，審計(jì)問(wèn)責(zé)。審計(jì)同步進(jìn)行，厘清責(zé)任，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，防止再發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

6，盤(pán)活資產(chǎn)。對(duì)國(guó)有和政府部門(mén)沒(méi)有能力運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)向社會(huì)出售，對(duì)有凈現(xiàn)金流的資產(chǎn)進(jìn)行證券化；因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)體制原因資產(chǎn)收益率低的資產(chǎn)，可以通過(guò)混合經(jīng)營(yíng)的方式委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)金流但是有非常重要的社會(huì)收益的資產(chǎn)，應(yīng)該發(fā)行限額內(nèi)的地方債務(wù)，并盡量加快債務(wù)置換。對(duì)于不規(guī)范發(fā)行的債務(wù)，該破產(chǎn)清算的破產(chǎn)清算，同時(shí)嚴(yán)格追究責(zé)任人的責(zé)任。破產(chǎn)意味著新生，意味著輕裝上陣從頭再來(lái)。當(dāng)然，這些壞賬需要銀行來(lái)消化。

7，信用重建。進(jìn)一步完善城投債市場(chǎng)體系，用市場(chǎng)化的方式提升地方債務(wù)治理能力。擴(kuò)大而不是縮小城投債比重，并將城投債轉(zhuǎn)化為“市政債”?？渴袌?chǎng)來(lái)對(duì)地方政府的信用進(jìn)行評(píng)估，對(duì)債務(wù)進(jìn)行約束。因?yàn)槭袌?chǎng)都是公開(kāi)透明的，風(fēng)險(xiǎn)是可計(jì)量的，有利于地方債務(wù)的長(zhǎng)期治理。

（作者為西京研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)）

（文章來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)）